Educação e federalismo: o que podemos aprender com as exceções?

Ao examinarmos a evolução da oferta das matrículas nas redes de ensino, nada indica que elas refletem uma política deliberada de articulação entre estados e municípios, conforme preceitua a Constituição Federal. Cabe indagar se, à falta de uma política nacional, teria havido políticas deliberadas das próprias Unidades Federadas para promover essa articulação.

Esta figura no anexo nos permite responder a essa questão, ao menos em parte. Há uma prevalência das redes municipais na oferta das séries iniciais. Historicamente, isso sempre foi assim, e, com a redução da demanda, as redes estaduais reduziram ainda mais a sua presença nesse nível de ensino. Mas nada indica um esforço articulado e deliberado de articulação. Isso é reforçado pelo que ocorre nas séries finais, em que as duas redes atualmente apresentam porcentagens semelhantes de atendimento, cerca de 50% em cada uma delas. Mas também isso resultou da redução da oferta, que foi ainda maior nas redes estaduais.

Há algumas poucas exceções que convém examinar nessa busca de mecanismos de concertação entre estados e municípios. Ceará e Maranhão são as duas únicas UFs em que a rede estadual não opera ensino fundamental. Nesses estados, houve uma extinção gradual da rede estadual, mas em nenhum deles se configura um processo de municipalização de escolas estaduais. À falta de outros instrumentos legais ou incentivos para que isso ocorresse, tudo indica terem sido medidas unilaterais, de resto viabilizadas pela existência do FUNDEF/FUNDEB. Nesta outra figura podemos observar que houve uma tendência a aumentar a participação relativa da matrícula na rede municipal, mas, no geral, o aumento foi de pequena monta. 

O Paraná oferece um outro caso interessante e sui-generis. Aí há uma clara divisão de trabalho, que remonta a várias décadas. As redes municipais operam as séries iniciais e a rede estadual opera as séries finais. Esse padrão ocorre, em menor grau, em outras UFs de porte reduzido, particularmente nos antigos territórios federais: quando foram criados como estados, a rede estadual ficou com as séries finais e, progressivamente, os municípios assumiram as séries iniciais.  

Tudo isso reforça a ideia de que nunca existiu uma política nacional articulada e deliberada para implementar o “regime de colaboração” entre estados e municípios. E, pelo que se sabe até aqui, apenas o Estado do Ceará – a partir de 2006, quando já estava praticamente municipalizado todo o ensino – começa a desenvolver estratégias articuladas para incentivar a melhoria de qualidade das redes municipais. 

Aparentemente são circunstâncias históricas e peculiaridades locais que explicam essas exceções, e, mesmo no caso do Ceará, a ideia de um papel diferenciado para o governo estadual só emerge após a conclusão do processo de municipalização, e não como causa do mesmo.

O que podemos aprender com essas exceções? Podemos retirar uma lição importante:  nada impede os estados de promover – de maneira articulada ou unilateral – um processo de municipalização. Esse processo, de resto, foi facilitado pela redução da demanda.   

Outra lição importante é o fato de que leis ajudam pouco. A LDB, por exemplo, prescreve que o “regime de colaboração” seja realizado de acordo com a capacidade financeira das respectivas redes em cada município. Mas é letra morta – leis sem aderência à realidade se tornam inócuas. Isso talvez explique a facilidade com que elas são aprovadas – a improbabilidade de implementação pode contribuir para “aliviar” a consciência dos que votam leis inexequíveis.

Nos três primeiros posts desta série sobre educação e federalismo, pudemos observar, com dados objetivos, que os princípios constitucionais e legais sobre o regime de colaboração não passam de letra morta. Ao mesmo tempo, observamos que há amparo legal e mecanismos que permitem que os governos, nas suas respectivas instâncias, cumpram ou até mesmo ampliem as suas responsabilidades e resolvam os seus problemas. Ao mesmo tempo, não há nenhum obstáculo constitucional ou legal para iniciativas de concertação a partir de qualquer um desses níveis.  

Cabe examinar se a oferta de ensino estadual ou municipal – ou a coexistência de duas redes num mesmo município – traria vantagem para os alunos. As redes estaduais oferecem ensino de melhor qualidade do que as redes municipais quando operam sozinhas? Quando coexistem? São questões importantes para informar e aprofundar o debate sobre o pacto federativo.