Decisão do STF sobre o ICMS pode impactar o preço dos combustíveis

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O Supremo Tribunal Federal examina, no âmbito do Tema 1258 da repercussão geral, uma controvérsia de natureza tributária com capacidade de gerar efeitos significativos sobre o mercado de combustíveis e sobre o equilíbrio federativo estabelecido pela Constituição Federal de 1988. O ponto central do debate consiste na possibilidade de os estados demandarem o estorno dos créditos de ICMS relativos às etapas anteriores da cadeia produtiva quando os combustíveis são remetidos a outras unidades da Federação.

Ainda que a discussão possa aparentar estar circunscrita à técnica de utilização de créditos do imposto, a controvérsia abrange a interpretação de um regime constitucional específico, elaborado para regular a tributação de combustíveis — insumo de relevância estratégica para a economia nacional e componente essencial do abastecimento do país.

Determinadas interpretações defendem que a não incidência do ICMS nas operações interestaduais envolvendo combustíveis acarretaria, de forma automática, a anulação dos créditos constituídos nas fases anteriores. Tal entendimento, contudo, não leva em consideração as especificidades do modelo constitucional aplicável ao setor. A Constituição não conferiu aos combustíveis o tratamento dispensado às mercadorias em geral, tendo estabelecido normas próprias para a sua circulação, com o propósito de prevenir distorções regionais, garantir a neutralidade tributária e promover maior uniformidade de preços em todo o território nacional.

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O artigo 155 da Constituição Federal confere ao estado de destino a competência plena para arrecadar o ICMS incidente sobre combustíveis derivados de petróleo. Trata-se de uma técnica constitucional que transfere a incidência do tributo para o local de consumo, sem que haja supressão da tributação. O imposto permanece vigente e é integralmente recolhido, ocorrendo apenas em momento e por ente federativo distintos daqueles verificados nas operações de âmbito interno.

Todavia, a questão transcende a mera interpretação da Constituição e da legislação correlata. O atual momento geopolítico é de considerável delicadeza. A Guerra do Golfo Pérsico introduziu elevada volatilidade nos preços dos combustíveis. Com o objetivo de atenuar os efeitos desse cenário adverso, o governo federal reduziu a zero as alíquotas de PIS/Cofins incidentes sobre o diesel, além de conceder subsídios a produtores e importadores. O governo federal também conduz negociações com os estados visando à redução do ICMS sobre os combustíveis. É nesse contexto geopolítico que o STF deverá apreciar questão de tamanha relevância.

Regime constitucional específico e seus efeitos

A adequada compreensão do tema requer uma leitura sistemática do texto constitucional. O regime aplicável aos combustíveis não se restringe às normas gerais do ICMS, estando inserido em um modelo mais abrangente, que articula a tributação com objetivos estruturais da ordem econômica, notadamente o abastecimento nacional e a redução das desigualdades regionais.

Nesse cenário, a não incidência nas operações interestaduais não equivale a uma desoneração tributária. Representa, em verdade, um mecanismo de distribuição da competência arrecadatória, que concentra a tributação no estado de destino. O imposto é integralmente exigido, ainda que em fase posterior da cadeia.

Tal característica afasta o pressuposto indispensável à aplicação das regras de estorno. Inexiste isenção, benefício ou exoneração que fundamente a anulação dos créditos anteriores. Pelo contrário, a preservação dos créditos constitui condição essencial para manter a não cumulatividade do imposto e evitar a sua incidência em cascata.

A exigência de estorno, nesse contexto, rompe com a lógica do sistema tributário. Ao obstar a compensação do imposto recolhido nas etapas anteriores, converte o ICMS em custo definitivo, produzindo efeitos análogos à cumulatividade e, na prática, configurando, do ponto de vista econômico, hipótese clara de bitributação.

Impactos econômicos e federativos

Os efeitos dessa distorção são de considerável relevância. O incremento artificial da carga tributária na cadeia de combustíveis tende a ser transferido aos preços finais, afetando diretamente setores com elevada demanda por energia e logística, tais como transporte, aviação e indústria. Estudos econômicos indicam que esse efeito não é meramente marginal: segundo a LCA Consultores, o aumento de custo decorrente da exigência de estorno pode alcançar a ordem de 27%, evidenciando o potencial impacto inflacionário relevante sobre toda a cadeia.

Ademais, a exigência de estorno restabelece assimetrias regionais que o modelo constitucional buscou eliminar. Ao possibilitar que os estados de origem capturem indiretamente parcela da arrecadação, fragiliza-se a lógica do princípio do destino e o equilíbrio federativo consagrado pela Constituição.

A manutenção dos créditos, por sua vez, preserva a neutralidade econômica do ICMS, assegura a coerência do sistema e impede que o tributo se converta em fator de desestabilização da cadeia de abastecimento.

O Julgamento no STF

O Tema 1258 (RE 1.362.742), sob a relatoria do Ministro Dias Toffoli, versa sobre a possibilidade de manutenção dos créditos de ICMS nas operações internas realizadas anteriormente à remessa interestadual de combustíveis.

No julgamento iniciado em ambiente virtual, o relator votou pelo provimento do recurso, firmando o entendimento de que a não incidência nas operações interestaduais não configura hipótese de desoneração, mas sim de deslocamento da competência tributária para o estado de destino. Nessa perspectiva, ressaltou que a exigência de estorno contraria a lógica da não cumulatividade e conduz, na prática, à dupla oneração da cadeia, com repercussões diretas sobre o custo final dos combustíveis.

Em sentido divergente, o Ministro Alexandre de Moraes manifestou o entendimento de que a não incidência implica a aplicação da regra geral de anulação dos créditos, por configurar exceção constitucional à não cumulatividade, condicionando eventual manutenção à existência de previsão legal expressa.

A divergência foi acompanhada pelos Ministros Flávio Dino e Carmen Lúcia, formando maioria provisória de três votos a um. Não obstante, o debate permanece em aberto e evidencia uma tensão relevante entre duas interpretações constitucionais distintas: de um lado, uma leitura sistemática, que privilegia a coerência do modelo federativo e a neutralidade tributária; de outro, uma interpretação mais restritiva das regras de estorno, com potencial de introduzir efeitos cumulativos no regime do ICMS.

O julgamento foi suspenso em razão de pedido de vista formulado pelo Ministro André Mendonça. Com a devolução das vistas, o processo retornará à pauta do Supremo Tribunal Federal em sessão virtual no dia 27 de março de 2026, ocasião em que se aguarda a consolidação do entendimento da Corte.

Conclusão

A controvérsia instaurada pelo Tema 1258 demanda interpretação compatível com o regime constitucional dos combustíveis. A manutenção dos créditos de ICMS revela-se a solução mais adequada aos princípios da não cumulatividade, da neutralidade tributária e do princípio do destino.

A exigência de estorno, por sua vez, introduz efeitos cumulativos, onera a cadeia econômica e compromete a coerência do modelo constitucional, com efeitos inflacionários substanciais e diretos sobre o preço final dos combustíveis. Esse é exatamente o risco que se corre ao prevalecer a posição divergente do Ministro Alexandre de Moraes.

Nesse contexto, a solução favorável aos contribuintes preserva a integridade do sistema e evita distorções incompatíveis com a lógica do ICMS e com o equilíbrio federativo. Em especial, a decisão deve levar em consideração que as tensões e os conflitos em torno das regiões produtoras de petróleo tendem a persistir por período indeterminado, o que constituirá fator de pressão inflacionária sobre os preços das passagens aéreas, dos fretes de carga e de outros segmentos da economia.