Cidade Cidadã
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Reforma tributária pode recuperar a capacidade de decisão de investimentos
Desde a modernização da Costituição de 1988, cidades fortaleceram arredação, mas perderam autonomia de planejamento
Por Élcio Batista* 11 set 2026, 19h17
Os municípios brasileiros passaram por uma modernização silenciosa e desigual. Depois da Constituição de 1988, os prefeitos receberam mais responsabilidades, competências tributárias e instrumentos formais de planejamento: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), Lei Orçamentária Anual (LOA), planos diretores, conselhos e, mais tarde, o Estatuto da Cidade (2001). O país multiplicou planos e, ao mesmo tempo, viu encolher o poder de transformá-los em decisões, investimentos e projetos.
A explicação está menos na falta de virtude cívica e mais na direção do investimento público. Nas décadas seguintes, as secretarias de Fazenda ganharam quadros, sistemas, carreiras e capacidade de definir o possível. A Lei de Responsabilidade Fiscal (2000) cumpriu um papel civilizatório ao conter o descontrole e o patrimonialismo. E esse fortalecimento contou com uma política nacional deliberada: o Programa Nacional de Apoio à Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros (PNAFM), do Ministério da Fazenda, financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), mobilizou mais de um bilhão de dólares em crédito para equipar municípios com cadastros, geoprocessamento, tecnologia e gestão tributária. Já na primeira fase, alcançou 19 das 27 capitais; depois, seguiu presente em capitais como São Paulo, Rio de Janeiro e Fortaleza — com as unidades executoras instaladas, em regra, dentro das próprias secretarias de Finanças.
O Estado municipal aprendeu a arrecadar, controlar e prestar contas. Faltou o equivalente do outro lado. Institutos de planejamento e secretarias de urbanismo perderam autonomia, pessoal e continuidade em boa parte da nação. Planos diretores passaram a ser contratados a consultorias a cada dez anos, desconectados do orçamento e das decisões cotidianas. A informação territorial conta essa história melhor do que qualquer organograma.
O Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM) serve à habitação, à mobilidade, à drenagem, à adaptação climática, à regularização fundiária. No Brasil, foi financiado, priorizado e avaliado sobretudo pela sua contribuição ao Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), ao Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) e à planta de valores.
A função arrecadatória é legítima; governada apenas por ela, uma inteligência sobre a cidade opera como ferramenta tributária. Quem controla os dados do território decide quais problemas serão vistos e quais investimentos serão feitos. É sobre esse terreno que incide a reforma tributária. A substituição do Imposto sobre Serviços (ISS) pelo Imposto sobre Bens e Serviços pode até elevar a receita de muitas cidades, com a tributação no destino e a base mais ampla. O que muda é a natureza do controle: o tributo mais ligado à economia urbana deixa de responder a decisões da prefeitura. Nesse ambiente, cresce o valor dos instrumentos que permanecem sob comando local — cadastro, IPTU, ITBI, regulação do solo, outorga onerosa, fundos urbanos, operações consorciadas. Todos dependem de planejamento urbano consistente para funcionar.
A reforma, portanto, abre uma janela; atravessá-la exige condições. Municípios sem quadros, dados e capacidade de execução tendem a trocar uma dependência por outra. Onde existir organização constante de planejamento, a mudança pode reconectar o que as últimas décadas separaram: quem arrecada sobre o território e quem deveria pensá-lo.
As secretarias de Finanças devem seguir fortes — a tarefa é conectar sua capacidade técnica à inteligência territorial e governar a cidade em conjunto. Institutos de planejamento permanentes preservam memória, antecipam mudanças, coordenam políticas e impedem que cada mandato recomece do zero. A pergunta decisiva da reforma vai além de quanto cada município arrecadará: importa saber se aproveitaremos a transição para corrigir a modernização assimétrica do Estado municipal, reconstruindo, ao lado da capacidade de arrecadar, a capacidade de decidir onde, como e para quem investir.
* Élcio Batista é coordenador do Programa Cidade +2°C, do Centro de Estudos das Cidades – Laboratório Arq.Futuro do Insper
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