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Design na integridade pública contra corrupção: exemplo do Fundo Amazônia
No Brasil, um premente desafio da execução orçamentária reside na chamada discricionariedade sem salvaguardas
Por Welles Matias de Abreu e Gabriela Antunes 5 Maio 2026, 10h00
A corrupção na administração pública brasileira não é um fenômeno isolado de desvio moral, mas um vício de origem resultante de um desenho institucional historicamente frágil. Essa fragilidade é alimentada por uma herança patrimonialista que, por décadas, permitiu a confusão entre o interesse público e o privado. Em ambientes caracterizados pela opacidade processual e pela centralização excessiva do poder decisório, surgem brechas críticas para o tráfico de influência, o clientelismo e o desvio sistemático de recursos.
Diante disso, a gestão com base na Integridade por Design propõe uma mudança radical de paradigma: em vez de focar prioritariamente no aparato punitivo posterior aos fatos ocorridos (ou seja, agindo apenas quando o dano ao erário já é irreversível), busca-se construir uma solução a partir da arquitetura institucional, cujo objetivo é criar arranjos de governança, sistemas e fluxos de trabalho que tornem a corrupção tecnicamente inviável e logisticamente arriscada. Ao priorizar a robustez das estruturas institucionais e dos processos sobre a mera vigilância moral individual, as instituições protegem o gestor honesto e criam barreiras para o malfeitor.
No Brasil, um premente desafio da execução orçamentária reside na chamada discricionariedade sem salvaguardas (também conhecida como o “poder da caneta”). Embora o gestor precise de certa flexibilidade para adaptar políticas públicas às realidades locais, a falta de mecanismos automáticos de controle transforma essa liberdade em arbítrio. Esse cenário é frequentemente descrito na literatura como a prevalência da “vontade do príncipe”, onde decisões sobre grandes investimentos ou repasses de verbas ficam à mercê de interesses políticos momentâneos em detrimento do planejamento técnico e legítimo de longo prazo.
A ausência de critérios objetivos e de auditorias preventivas torna a jornada do dinheiro público (desde a aprovação da lei orçamentária até a entrega efetiva do serviço ao cidadão) extremamente vulnerável. As consequências são imediatas: recursos mal aproveitados (dinheiro aplicado onde gera voto, não onde gera impacto), elevação do “Custo Brasil” (resultando, por exemplo, em aumento de juros ou inflação) e uma erosão da confiança social. Sem processos blindados, infelizmente o orçamento deixa de ser uma ferramenta de desenvolvimento para se tornar um instrumento de barganha política.
Para mitigar esses riscos, a Integridade por Design se apresenta como uma solução eficaz ao compartilhar a gestão e a fiscalização entre diversas instâncias, órgãos e atores sociais. Um bom exemplo brasileiro de sucesso nessa aplicação é o Fundo Amazônia, gerido pelo BNDES. Sua estrutura foi desenhada para resistir a pressões externas mediante uma “blindagem institucional” ancorada principalmente em três pilares de compliance:
- 1º Pilar – Governança Multinível: A decisão estratégica no Fundo Amazônia não é monocrática, mas sim compartilhada no Comitê Orientador do Fundo Amazônia (COFA). Ao reunir governo, estados, sociedade civil, academia e indústria, o Comitê estabelece um sistema de pesos e contrapesos. Essa participação social garante vigilância constante, assegurando que políticas de Estado prevaleçam sobre interesses transitórios.
- 2º Pilar – Segregação de Funções: O modelo do Fundo Amazônia separa o planejamento estratégico, a análise técnica e a gestão financeira. Enquanto o COFA delibera diretrizes, equipes distintas avaliam o mérito socioambiental e gerenciam os recursos. Essa fragmentação lógica de funções visa mitigar conflitos de interesse e elevar o risco para fraudadores, garantindo integridade e governança às operações executivas.
- 3º Pilar – Auditoria Permanente: Diferente da fiscalização tradicional, o Fundo Amazônia exige auditorias anuais independentes de renome internacional. A transparência e a pressão de doadores como Noruega e Alemanha impõem padrões rígidos de ética: qualquer irregularidade pode paralisar o fluxo de recursos. Esse modelo de governança, baseado na transparência, garante excelência técnica e vigilância externa constante.
A eficácia dessa arquitetura de Integridade por Design foi posta à prova de forma contundente. O Fundo Amazônia enfrentou intensas varreduras, auditorias extraordinárias e tentativas de desmonte ao modelo, com o objetivo explícito de encontrar irregularidades que justificassem a alteração de sua governança. Contudo, a robustez dos contratos jurídicos, a recorrência de auditorias independentes e de controles externos, e a supervisão técnica do BNDES funcionaram como mecanismos de reforço da integridade institucional. Mesmo sob investigação minuciosa, não foram encontrados esquemas de corrupção ou desvios de finalidade. O sistema sobreviveu, provando que instituições bem desenhadas e ancoradas no interesse público são capazes de neutralizar mudanças políticas bruscas.
Essa solidez institucional foi oficialmente confirmada pelo Acórdão 295/2024 do Tribunal de Contas da União (TCU), que classificou a gestão do Fundo como exemplar, reiterando não haver indícios de irregularidades graves que deponham contra a aplicação dos recursos. O TCU esclareceu, inclusive, que questionamentos sobre repasses carecem de evidências de má conduta. Esse aval é um marco para a administração pública, pois garante segurança jurídica ao gestor e reafirma a confiança de investidores e dos doadores globais no país.
Neste contexto, o desafio estratégico seria transformar esse exemplo adotado pelo Fundo Amazônia, na medida do possível, em modelo para a administração pública brasileira. Escalar a Integridade por Design exige que o Estado substitua a cultura da “confiança pessoal” em indivíduos por processos institucionais resilientes. Essa modernização deve focar em quatro frentes principais, quais sejam:
- Coordenação Política e Engajamento Civil:
Visa assegurar a coordenação vertical e horizontal, distribuindo o poder decisório entre atores estratégicos; fortalecendo a legitimidade das decisões adotadas; mitigando riscos associados à discricionariedade; reforçando os mecanismos de accountability; e promovendo maior estabilidade institucional da política. - Independência e Valorização Técnica:
Visa blindar os órgãos de execução contra indicações meramente políticas. Os investimentos e projetos devem ser baseados em evidências, métricas de impacto e mérito administrativo, garantindo que o corpo técnico tenha autonomia para rejeitar projetos inviáveis ou inconsistentes. - Unidades de Compliance Autônomas:
Cada organização estatal deve possuir departamentos de conformidade dotados de orçamento próprio e autonomia funcional, que atuem na investigação prévia da idoneidade de fornecedores e na prevenção de conflitos de interesse. - Transparência e Participação Social:
A transparência não se limita à publicação de dados brutos, há a necesside de interfaces amigáveis que permitam ao cidadão fiscalizar o gasto público. Canais de denúncia protegidos e o fortalecimento dos mecanismos de controle social são essenciais para a efetiva participação da sociedade.
Assim sendo, ao basear a gestão pública em uma estrutura institucional comprovadamente sólida, o Brasil tenderá a deixar de ser visto como um país de altos riscos éticos e deve passar a ser reconhecido por sua consistência com a adoção do modelo de Integridade por Design. Neste contexto, a solução para a controlar a corrupção£ não reside apenas na punição exemplar, mas na construção de uma arquitetura institucional capaz de impedir o erro antes que ele se torne realidade.
Welles Matias de Abreu é pós-doutor em Administração Pública e Governo pela FGV-EAESP, Doutor e Mestre em Administração pela UnB. Analista de Planejamento e Orçamento da Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e Professor de Pós-Graduação do IBMEC.
Gabriela Honnicke Antunes é Mestre em Governança e Desenvolvimento pela Enap e Analista Ambiental do Ministério do Meio Ambiente e Mudança do Clima (MMA).
Este artigo é uma colaboração do Canal INAC com VEJA
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